Paragraaf 7: Grondbeleid

Meerjarenperspectief grondbedrijf

Voorafgaand aan de begroting 2025 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2024’ besproken. In het voorstel wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald. Het grondbedrijf bestaat uit meer dan de vastgestelde grondexploitaties. Er zijn en worden strategische aankopen verricht en grote gebiedsontwikkelingen worden door de gemeente ter hand genomen, zoals Spoorkwartier en De Nieuwe Held.

Om een doorzicht te geven voor de begroting 2025 wordt een financieel meerjarenbeeld gegeven van de vastgestelde grondexploitaties, de nog vast te stellen grondexploitaties en de strategische grondposities en verwervingen. Een meerjarig perspectief geeft transparantie over de gehele grondportefeuille zodat het bestuur stevige handvatten heeft om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen.

Categorieën gronden grondbedrijf

In de regelgeving van het BBV worden gronden in verschillende categorieën onderverdeeld. Deze categorieën hebben ieder een andere grondslag waarop ze worden gewaardeerd. De belangrijkste categorieën zijn:

• Voorraad - Bouwgrond in exploitatie (BIE-gronden). Onder deze categorie vallen door de raad vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2024 bedraagt afgerond 147 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 104 miljoen euro;
• Voorraad – Slotgecalculeerde projecten (inactieve BIE-gronden). Onder deze categorie vallen projecten die nagenoeg gereed zijn, 95% van de kosten en opbrengsten zijn gemaakt. De verwerking van de resterende 5% geschiedt op basis van aannames. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2024 bedraagt afgerond 2 miljoen euro;
• Materiële Vaste Activa (MVA) - nog te ontwikkelen gronden. Dit zijn de strategische grondposities en opstallen die aangekocht zijn voor nieuwe gebiedsontwikkelingen, bijvoorbeeld De Nieuwe Held, Spoorkwartier, De Suikerzijde en Stadshavens. De boekwaarde per 1-1-2024 bedraagt afgerond 125 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 31 miljoen euro. Een deel van het vastgoed is verworven door middel van de Grondbankverordening. De Suikerzijde en Stadshavens zijn bijzonder omdat hiervoor wel inmiddels actieve grondexploitaties zijn opgesteld die door de betreffende BV’s worden ontwikkeld. De gronden worden gefaseerd overgedragen van de gemeente naar de BV’s;
• MVA - In erfpacht of anderszins uitgegeven gronden. De boekwaarde per 1-1-2024 bedraagt afgerond 32 miljoen euro;
• MVA- Verhuurde kavels. De boekwaarde bedraagt afgerond 8 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 1 miljoen euro;
• IMVA – voorbereidingskredieten. Dit zijn in- en externe plankosten of beheermaatregelen voor het strategisch bezit van het grondbedrijf, waarbij verwacht wordt dat er binnen vijf jaar een grondexploitatie opgesteld wordt. De boekwaarde bedraagt afgerond 6 miljoen euro.

De totale boekwaarde van het grondbedrijf bedraagt afgerond 319 miljoen euro. Hiertegenover zijn al middelen beschikbaar gesteld door het treffen van voorzieningen, voor in totaal afgerond 136 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt (boekwaarde minus voorziening) afgerond 183 miljoen euro. Dit zijn investeringen die terugverdiend moeten worden met toekomstige grondopbrengsten (en bijdragen). In onderstaande grafiek worden de categorieën gronden weergegeven naar hoogte totaal netto boekwaarde. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de categorie Nog te ontwikkelen gronden de hoogste netto boekwaarde heeft. In deze categorie is behoorlijk geïnvesteerd (onder andere in grondposities), deze investeringen moeten door middel van de gebiedsontwikkelingen terugverdiend worden.

Percentage boekwaarde naar categorie gronden

Bouwgrond in Exploitatie, de vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties

De grondexploitaties zijn voor de begroting 2025 herzien. De grondexploitaties Eemspoort en Haren Nesciopark worden dit jaar slotgecaluleerd en zijn daarom dit jaar niet herzien.

Voorafgaand aan de begroting 2025 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2024’ besproken. In dat raadsvoorstel is per project een beschrijving van de voortgang en de verwachte belangrijkste ontwikkelingen voor het jaar 2025 opgenomen. De grondcomplexen Zernike, Westpoort fase 1, Europapark en Oosterhamrikzone hebben een looptijd langer dan 10 jaar omdat de verwachte fasering van kosten en opbrengsten van deze projecten naar verwachting langer duurt dan 10 jaar. Conform BBV regelgeving is, als risico beheersmaatregel, geen indexering gerekend over de opbrengsten die verder liggen dan 10 jaar.

Bij de herzieningen 2024 zijn de boekwaarden per 1 januari 2024 als uitgangspunt genomen en zijn recente ontwikkelingen herijkt. In onderstaande tabel worden de verwachte financiële resultaten per grondexploitatie weergegeven op Eindwaarde (EW) en op Contante Waarde (CW). De raad heeft de afgelopen decennia middelen in de vorm van verliesvoorzieningen beschikbaar gesteld voor verwachte tekorten in negatieve grondexploitaties. Bij actualisaties en herzieningen van de grondexploitaties worden de reeds getroffen voorzieningen getoetst aan de herijkte resultaten van de grondexploitaties. Verliesvoorzieningen worden getroffen op het resultaat op contante waarde.

Het saldo aan verliesvoorzieningen van de negatieve grondexploitaties bedroeg 104,04 miljoen euro per 1 januari 2024. De benodigde verliesvoorzieningen na herzieningen van deze grondexploitaties bedragen 103,50 miljoen euro. Het verschil tussen de beschikbare en benodigde verliesvoorzieningen is 0,54 miljoen euro. Deze afname van de benodigde verliesvoorziening bij de herzieningen 2024 wordt voornamelijk veroorzaakt door een gedaalde rekenrente.

Ook de positieve grondexploitaties laten bij de herzieningen 2024 een mutatie op het verwachte resultaat zien. Dit zijn zowel verslechteringen als verbeteringen met per saldo een positief effect op netto contante waarde van 2,03 miljoen euro.

Bij de jaarrekening 2024 worden de grondexploitaties geactualiseerd (technisch herzien) om een juiste waardering per ultimo boekjaar te verkrijgen. Deze actualisatie leidt tot een daadwerkelijke mutatie in de verliesvoorzieningen. Deze kan afwijken van het bedrag zoals nu berekend. Het bedrag dat uiteindelijke ten bate/laste van de bestemmingsreserve Grondzaken komt, valt mogelijk anders uit als op andere onderdelen van het grondbedrijf voordelen behaald worden.

Cashflow verloop

In een grondexploitatie gaan de kosten voor de opbrengsten uit. Eerst worden er investeringen gedaan in verwerving, planvorming en bouw- en woonrijpmaken, daarna komen bij verkoop de grondopbrengsten. Dit heeft een risico, immers de gemaakte kosten moeten in de nabije (onzekere) toekomst terugverdiend worden. In spreektaal wordt dit vaak een badkuipmodel genoemd, omdat de vorm van de cashflow op een badkuip lijkt. Hoe dieper de badkuip hoe hoger het risico. Tegenover deze risico’s staan de getroffen voorzieningen en benodigde weerstandsvermogen. De herziene grondexploitaties voor de begroting 2025 zijn geconsolideerd tot één model. Onderstaand tabel geeft hier de cashflow van weer.

Cashflow herziene grondexploitaties

De totale boekwaarde (het geïnvesteerd vermogen) van de vastgestelde grondexploitaties bedraagt per 1 januari 2024 afgerond 147 miljoen euro (zie ontwikkeling lijn “cumulatief”). Een aantal grondexploitaties hebben nog een relatief korte looptijd. Anderen, zoals Zernike Campus, Europapark, Oosterhamrikzone en Westpoort fase 1, hebben nog een lange looptijd waarin de grondopbrengsten gegenereerd moeten worden. Een belangrijk deel van de boekwaarde kan de komende jaren niet goedgemaakt worden met grondopbrengsten. Voor de verliesgevende grondexploitaties moeten na de herzieningen verliesvoorzieningen getroffen worden van ad. 104 miljoen euro. De positieve grondexploitaties hebben een winstverwachting van ongeveer 10 miljoen euro. De tussentijdse winstnemingen worden jaarlijks middels de voorgeschreven Percentage of Completion methode (PoC) berekend.

Inactieve BIE-gronden, slotgecalculeerde projecten

In de categorie Slotgecalculeerde projecten staan projecten die nagenoeg gereed zijn, 95 % van de kosten en opbrengsten zijn gemaakt. De verwerking van de resterende 5% geschiedt op basis van aannames. Voor investeringsprojecten geldt dat 95% van de kosten moet zijn gerealiseerd en dat zekerheid is over de definitieve omvang van subsidies.

Bij de jaarrekening 2023 is de stand van zaken van de slotgecalculeerde projecten vermeld. Er zijn geen tussentijdse wijzigingen te melden. Voorafgaand aan de begroting 2025 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2024’ besproken. In dat raadsvoorstel zijn de slotcalculaties van de grondexploitaties Friesestraatweg 137A en KET Bornholmstraat 50 opgenomen. De resultaten van deze slotcalculaties zijn reeds verwerkt in de jaarrekening 2023.

MVA- nog te ontwikkelen gronden

De nog vast te stellen grondexploitaties

De gemeente staat voor een forse opgave voor wonen en werken. Om deze opgave in te vullen wordt aan verschillende gebiedsontwikkelingen gewerkt. In onderstaande tabel staan de grondexploitaties waarvan verwacht wordt dat deze in de komende jaren aan de raad ter vaststelling wordt aangeboden.

Voor het meerjarenbeeld zijn van de belangrijkste ontwikkelingen indicatieve grondexploitaties opgesteld. Deze grondexploitaties hebben geen status en zullen wijzigen. Richting vaststelling van de separate plannen worden deze plannen verder uitgewerkt. De conceptresultaten laten zien dat de nieuwe grondexploitaties niet allemaal sluitend gepresenteerd kunnen worden aan de gemeenteraad. In ontwerpbegroting 2025 nemen we een financiële reservering op voor de strategische investeringsagenda. Deze financiële reservering is gebaseerd op de projecten die ter besluitvorming aan college en raad worden voorgelegd.

Hieronder volgt voor de grootste nog vast te stellen grondexploitaties een beschrijving van de voortgang en de verwachte belangrijkste ontwikkelingen voor het jaar 2025.

Spoorkwartier

De opgave voor het Spoorkwartier is een gemengd stedelijk gebied te creëren die recht doet aan de centrale ligging, afstand tot de binnenstad, de potentie van de locatie en de kwaliteiten van de omliggende stadswijken. Het Spoorkwartier is de verbindende schakel tussen de binnenstad en de Rivierenbuurt en de werklocatie Martini Trade Park.

De planvorming voor het Spoorkwartier is volop in ontwikkeling. Het totale beschikbare voorbereidingskrediet bedraagt 3,93 miljoen euro. We geven eind 2024 het Stedenbouwkundig Plan vrij voor inspraak. Het Stedenbouwkundig Plan wordt voorzien van een haalbaarheidsberekening voor de toekomstige grondexploitatie. De verwachting is dat we medio 2025 een grondexploitatie voor het Spoorkwartier aan u voorleggen. Om in 2025 invulling te kunnen geven aan de werkzaamheden en verdere uitwerking van het Stedenbouwkundig Plan en opstarten planologische procedures vragen we een aanvullend voorbereidingskrediet van 0,95 miljoen euro. Met dit aanvullende voorbereidingskrediet komt het totale voorbereidingskrediet op € 4,88 miljoen. Bij het bepalen van de incidentele opgave voor de strategische investeringsagenda is rekening gehouden met een tekort op de gebiedsontwikkeling Spoorkwartier. Bij het bepalen van de incidentele opgave voor de strategische investeringsagenda is rekening gehouden met een tekort op de gebiedsontwikkeling Spoorkwartier. Voor de incidentele opgave zijn middelen beschikbaar in de reserve sparen voor de toekomst. Op het moment dat er een grondexploitatie voor de gebiedsontwikkelingen aan de raad wordt voorgelegd, zal worden voorgesteld de benodigde incidentele middelen aan de reserve sparen voor de toekomst te onttrekken. Overigens zit hierin nog niet voldoende om de hele incidentele opgave te kunnen dekken.

De Nieuwe Held

De gemeente Groningen en de Groningen Projecten CV hebben op 29 februari 2024 een akkoord op hoofdlijnen voor De Held III ondertekend. Dit akkoord werd bereikt, na jarenlange gesprekken over de ontwikkeling van dit gebied. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat Groningen Projecten CV zelf alle 1.600 woningen zou gaan ontwikkelen in De Held III. In het akkoord op hoofdlijnen is afgesproken dat de gemeente nu de regie neemt in deze ontwikkeling, met als ambitie 1.850 woningen te bouwen in een meer gedifferentieerd programma. De gemeente zal daartoe voor De Nieuwe Held een nieuw stedenbouwkundig ontwerp laten opstellen en de ruimtelijke procedure opstarten, inclusief de benodigde onderzoeken. De gemeentelijke voorbereidingskosten nemen hierdoor toe. In de begroting 2025 is daarom een aanvullend voorbereidingskrediet van 0,63 miljoen euro opgenomen. Deze kosten worden te zijner tijd opgenomen in de grondexploitatie, die gelijktijdig met de ruimtelijke procedure, aan de gemeenteraad wordt voorgelegd.

De concept grondexploitaties zijn geconsolideerd en in onderstaand grafiek wordt de cashflow weergegeven. Hieruit blijkt dat wij verwachten dat de kosten niet volledig gedekt kunnen worden uit de grondopbrengsten. Hiervoor zullen dan ook aanvullende financiële middelen gevonden moeten worden.

Cashflow nog vast te stellen grondexploitaties

Strategische eigendommen en verwervingen

Een belangrijk deel van de strategische eigendommen, met een boekwaarde van ongeveer 83 miljoen, zal binnen enkele jaren vanuit de materiële vaste activa ingebracht worden in de vast te stellen grondexploitaties (Spoorkwartier, De Nieuwe Held, etc.) of in bovenwijkse voorzieningen. Naast het inbrengen in grondexploitaties wordt het overig bezit om strategische redenen in eigendom gehouden, maar ook gedeeltelijk afgestoten. Om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te kunnen realiseren wordt ook de komende jaren situationeel grondbeleid ingezet. Ook nu met de onzekerheid in de markt is het van belang om anticyclisch te investeren. Het grondbedrijf wordt daarbij niet alleen ingezet voor woningbouw en bedrijventerreinen, maar ook steeds meer voor de energietransitie en als instrument om ingewikkelde vastgoedontwikkelingen op gang te brengen.

Grondbank

In de omgevingsvisie 'Levende Ruimte ' wordt een groot aantal opgaven benoemd. Hiervoor is het nodig om vastgoed te verwerven om tot realisatie van deze doelen te komen. Met de grondbankverordening is het college bevoegd om strategische verwervingen te realiseren, uiteraard met rapportageplicht aan de gemeenteraad, zo nodig achteraf. Hierbij geldt dat de grondbank een plafond (een kredietruimte) kent van netto 60 miljoen euro. Momenteel bedraagt de boekwaarde van vastgoed in de grondbank 52,12 miljoen euro, hiertegenover is een verliesvoorziening getroffen van 18,17 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt 33,96 miljoen euro per medio 2024. Er resteert derhalve circa 26,05 miljoen euro kredietruimte binnen de grondbank.

Zoals hiervoor reeds vermeld wordt een aantal ontwikkelingen de komende jaren in exploitatie genomen. Verwervingen waarvan verwacht wordt dat deze binnenkort kunnen worden overgeheveld zijn bijvoorbeeld de Spoorkwartier en Centrum. Geschat wordt dat daarmee de kredietruimte van de Grondbank met circa 14 miljoen wordt vergroot.

Structureel budget exploitatielasten en afwaardering strategische eigendommen

Voor de komende jaren is een inschatting gemaakt van het benodigde budget voor de exploitatielasten en afwaardering van de huidige en verwachte toekomstige eigendomspositie. De benodigde ruimte voor uitvoering van het situationeel grondbeleid is afhankelijk van de mate waarin het bestuur door middel van eigendom sturend wil zijn bij gebiedsontwikkelingen. Deze sturing en grip is vooral van belang bij ontwikkelingen die niet zonder meer door de markt opgepakt worden. Maar ook wanneer het bestuur de voortgang van ontwikkelingen wil bevorderen. Vastgoedpartijen hebben namelijk niet altijd belang bij een snelle ontwikkeling van hun locaties. Soms is wachten financieel interessanter en komen ontwikkelingen niet op gang. Dit gaat ten koste van huisvesting van inwoners en bevordering van de werkgelegenheid, maar ook de energietransitie kan hierdoor vertraging oplopen. Een actief grondbeleid kan deze beleidsdoelen ondersteunen.

Sinds 2020 wordt jaarlijks 2,5 miljoen euro voor het tekort op de exploitatie van strategische eigendommen en nieuwe verwervingen gedekt via een structurele reserveonttrekking. Op basis van de inventarisatie van toekomstige ontwikkelzones is een indicatie gemaakt van de potentiële verwervingen door de gemeente. Gemiddeld genomen wordt verwacht bij de uitvoering van het vastgestelde situationele grondbeleid zo’n 1,5 - 2,0 miljoen euro per jaar nodig te hebben, voor het afwaarderen van aankopen en de uitzetting van exploitatielasten. Dit bedrag zal van jaar tot jaar fluctueren afhankelijk van de kansen in de markt en gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Om invulling te kunnen blijven geven aan het situationele grondbeleid en daadkrachtige handelingssnelheid is het, naast de grondbankverordening, nodig financiële middelen beschikbaar te hebben. Tezamen met de lasten van het huidige bezit blijft daarmee het jaarlijks benodigd budget rond de 2,5 miljoen euro.

Kredieten Grondbedrijf

Voorafgaand aan de begroting 2025 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2024’ besproken. Hierin wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald, en worden de kredieten herzien. Voor de uitvoering van deze grondexploitaties is een verhoging van de kredieten met totaal 11,45 miljoen euro becijferd.

Voor het strategisch bezit van het grondbedrijf is het noodzakelijk om enkele voorbereidingskredieten vast te stellen. Het gaat dan om in- en externe plankosten, maar soms ook om beheermaatregelen. In bepaalde omstandigheden is het namelijk bijvoorbeeld niet meer verantwoord om het verworven vastgoed in stand te houden. In die gevallen zal tot sloop overgegaan worden. Wij streven ernaar om zoveel mogelijk eens per jaar nieuwe kredieten vast te stellen voor deze werkzaamheden. Deze nieuwe en gewijzigde kredieten worden voorafgaand aan de begroting 2025 met het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2024’ in de raad geagendeerd. Er is een ophoging van de voorbereidingskredieten met totaal 2,13 miljoen euro benodigd.